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【调研成果展示】黔南州市场主体简易退出机制研究

发布时间:2016-12-01 15:59:48 打印 关闭 【字体: 视力保护色:

  摘要:2015年3月20日,李克强总理到工商总局考察时强调,工商部门是政府和市场的重要联接点。要抓紧推进“三证合一”等改革,年内力争实现“一证一号”,切实降低企业注册场所要求,继续简化企业登记和注销流程。4月10日,国家工商总局印发《关于认真学习贯彻李克强总理重要讲话精神 进一步做好深化商事制度改革各项工作的通知》(工商办字〔2015〕53号 )文件,明确提出简化和完善企业注销流程,试行对个体工商户、未开业企业、无债权债务企业实行简易注销程序,着力构建便捷有序的市场退出机制。由此可见,工商部门要把李克强总理的重要讲话精神落到实处,积极研究探索市场主体退出机制,提升市场主体发展质量和活跃度,有效地促进市场主体健康快速发展。

  一、商事登记制度改革以来全州市场主体发展现状

  (一)市场主体发展基本情况。2014年2月7日,国务院批准《注册资本登记制度改革方案》并于同年3月1日正式实施。2014年12月,全州共有市场主体121610户,注册资本730.09亿元; 2015年12月,全州共登记各类市场主体 158942户,注册资本1275.2亿元,同比增长32.6%和 47.8%。截至2016年10月,全州共登记各类市场主体181596户,注册资本3208.7亿元,同比增长15.4%和 158%。近两年来,全州市场主体总量净增57401户,其中:企业数净增22746户,比2014年增加227%。企业数量较2014年增长了两倍多,全省排位从第五跃升至第三,注册资本总量名列全省第三,万人拥有企业数名列全省第二。

  (二)市场主体年报公示情况。自2014年启动商事登记制度改革,市场主体年度检验改为年度报告公示以来,我州市场主体年报公示率均排名全省第一方阵,特别是企业年报率连续三年分别为87.03%、86.02%、90.5%,均名列全省第一。2016年,全州市场主体应按时参加年度报告市场主体为156968户,至2016年6月30日止,共依法年报公示的市场主体达148890户,年报公示率达94.85%,尚有8078户市场主体未按时年报。

  二、目前市场主体退出制度

  (一)主动注销。是市场主体唯一合法的退出途径。根据《公司法》和《公司登记管理条例》等法律法规规定,由市场主体主动申请注销,需要成立清算组清算资产、在媒体报刊上登载注销公告、依法告知债权债务人、办理一系列完税、销户等手续,整个注销过程至少需要60天才能办结。时间较长,费用增加,需要耗费市场主体大量的人力、财力和精力。就黔南州而言,注销登记办理比重逐年下降。2014年全州各级工商(市场监管)部门办理市场主体注销登记4705户,2015年3995户,2016年2661户。

  (二)吊销后办理注销。吊销营业执照是工商行政管理部门最严厉的行政处罚措施。只有在市场主体有重大违法违规时才能依法行政。但是吊销只是剥夺企业经营行为的能力,如果不及时办理注销,企业法人资格仍将存续。《最高人民法院关于企业法人营业执照被吊销后,其民事诉讼地位如何确定的函》中指出,企业法人被吊销营业执照后至被注销登记前,该企业法人仍应视为存续,可以自己的名义进行诉讼活动。吊销营业执照的企业被强制剥夺经营资格,应当依法进行清算,清算完毕后办理注销登记。在我州,部分企业对"吊销"和"注销"在认识上存在一定误区,认为"注销"要清算,要花钱公告,还要跑有关单位,不如被吊销省时省力,少数企业甚至把"吊销"作为一种简易快速退出捷径,所以主观故意采取不依法年报等方法,等着工商部门吊销营业执照。但是,企业往往忽略了吊销的法律后果。首先,吊销营业执照会给企业及其法定代表人和直接责任人带来一定的限制。国家工商行政管理总局《企业名称登记管理办法》第31条规定,被吊销营业执照的企业名称三年之内不得使用,《公司法》第57条规定,担任因违法被吊销营业执照的公司、企业的法定代表人,并对该企业违法行为负有个人责任,自该公司、企业被吊销营业执照之日起未逾三年的,不得担任公司的董事、监事、经理。国家工商行政管理总局《企业法人的法定代表人登记管理规定》也明文规定:担任因违法被吊销营业执照的企业的法定代表人,并对该企业违法行为负有个人责任,自该企业被吊销营业执照之日起未逾三年的,不得担任其他企业的法定代表人。其次,被吊销企业的出资人或有限公司的股东应依法履行组织清算的义务,拒不清算的,要承担由此而产生的法律后果。截止目前,全州共有3442户各类市场主体被工商行政管理机关吊销营业执照,只有624户办理了注销登记,尚有2818户吊销后未办理注销,这其中不乏因注销程序繁琐、费用不少等因素造成市场主体不愿完善退出手续的主导因素。因此,建立简易便捷的退出机制迫在眉睫。

  三、建立市场主体简易退出机制的必要性

  多年以来,“名存实亡”、僵尸户、吊销后未办理注销等市场主体的大量存在一直是影响市场健康发展的顽症。

  (一)降低了资源配置效率。无经济效益却占用大量资源,降低资源配置效率。尽管僵尸企业无效益,却依然占有大量的土地、资本、能源、劳动力等资源,导致资源无法向收益更高的部门流动,造成了严重的资源浪费。

  (二)干扰政府决策判断。一是影响政府对社会经济发展指标的预测和研判出现偏差。如:全面同步小康、民营经济倍增计划等均涉及企业和个体工商户数据。二是不能全面反映我州市场主体客观实际。企业总量和注册资本总量虽发展较快,全省排名靠前,但也有部分是“名存实亡”的“休眠”数据,给政府培育和发展市场主体目标决策带来影响。          我们(三)影响市场信用评价。2016年,根据《贵州省工商局关于印发开展清理名存实亡企业工作方案的通知》(黔工商诚﹝2016﹞12号)文件精神,我局对符合清理范围的市场主体进行核查,确认需要清理的市场主体达到3000余户,占全州总数的0.02%。这些企业不纳税、不年报、不在登记地址开展经营活动,影响市场信用评价。

  (四)债权人利益无法得到充分保障。部分市场主体被吊销后不办理注销登记的目的是逃避债务,有的在退出市场前已将财产转移,可能还以他人名义重新领取了营业执照继续从事经营活动;有的故意拖欠银行贷款,在已经终止经营活动的情况下拒不办理注销登记。市场主体被吊销营业执照后,相关债务纠纷难以解决,债权人的权益得不到充分保障。

   (五)影响正常的经营秩序。绝大多数被吊销营业执照的企业没有上缴营业执照、公章、合同专用章等,工商机关也难以组织力量及时收缴。有些被吊销营业执照的企业没有按照规定停止经营活动、依法办理注销登记,而是利用原有营业执照或印章从事各种非法经营或欺诈活动;有些被吊销营业执照企业的分支机构没有按照规定停止经营活动、依法办理注销登记,继续非法经营。上述行为严重破坏了正常的经营秩序,加大了市场交易风险,造成很大的安全隐患。

  四、建立市场主体简易退出机制面临的困难

  (一)有关法律法规对市场经济主体简易退出未有明确的规定。一是包括外商投资企业在内的各市场主体的退出标准、程序、责任追究等规定散见于各相关法律法规中,并没有一部法律法规针对市场主体简易退出作出统一的规定。现行的《公司法》、《公司登记管理条例》等以及有关司法解释对市场主体简易退出均没有规定,导致简易退出无法可依,难以实际操作。二是涉及对现行法律法规的修改和调整。一方面,目前的《公司法》 从设计之初,就倾向债权保护,在注册资本变更、企业兼并重组、清算注销等诸多方面都作了严格的程序性规定,单从中选择一种简易注销操作,不仅不符合立法本意,也是违背有法可依、有法必依的原则。另一方面,对个体工商户、未开业和无债权债务企业的把握也无针对性和可操作性。按照目前的定义,企业之工商行政管理部门依法核准设立登记之日起,就应当视为开展经营活动,从这个意义上来看,企业设立后未开展经营活动的情况应是不存在的。还有对无债权债务的判定更是难以掌握。企业作为一个独立法人,不仅限于因经营活动而产生的债权债务,在民事领域也有承担各种各种责任。如:商标专用权、著作权、所有权、财产权、股权等等。这些责任远远超出工商行政管理部门可熟知、可掌控的范畴,仅靠企业自身作出承诺,无任何实际意义和约束力。现今全国范围内多数地区开展的简易注销登记试点,几乎采取上述模式,对解决名存实亡市场主体爱莫能助,形式大于实际,真正适用的市场主体范围和数量微乎其微,没有达到简易退出的效果。

  (二)公司登记机关重准入,轻退出,监管乏力。一是长期以来工商行政管理机关对市场主体的准入比较重视,制定了比较完善的降低门槛措施和优惠政策,鼓励大众创业万众创新。对于市场主体退出问题关注不够、研究不深,只要企业提出申请,严格按照相关法律法规规定办理注销即可,未深入探索简易退出的机制和手段,更不愿触及法律法规的修缮和完备,所以在商事登记制度改革实施后,市场主体井喷式增长,后续退出成本过高,助长了大量名存实亡的市场主体,对加强事中事后的监管带来巨大的压力,对营造公平、竞争、有序、健康的市场环境影响甚大。

  (三)对“宽进严管”的理解有偏差。商事制度改革背景下,“宽进”后必须加强“严管”,即加强事中事后的监管已成为共识。简易退出应属于后续监管的重要内容,既然可以“宽进”,也应制定“快退”的政策措施,形成畅通的进出渠道,而不是一味放宽准入门槛,抬高退出栏杆,造成中梗阻。

  (四)异常名录设计不合理。根据目前规定,被列入经营异常名录的企业有以下四种情形:①未按照规定的期限公示年度报告的;②未在责令的期限内公示有关企业信息的;③公示企业信息隐瞒真实情况、弄虚作假的;④通过登记的住所或者经营场所无法联系的。实践中,具有①、②所指情形的企业有一部分是已经停业的,并且可能停业时间超过6个月,根据有关规定,应该由登记机关吊销其营业执照,这与将其列入经营异常名录行为发生冲突;二是约束期限过长。根据现行规定,被列入经营异常名录的市场主体要满3年未履行公示义务才会被列入严重违法名单,而被列入严重违法名单满5年未发生违反有关规定的情形才会被移出,因此“拟退市经营户”有长达8年的沉淀期,可想而知,在这种形势下,“拟退市经营户”数量将由于沉积效应而急剧增加。

  (五)信用惩戒措施不严厉。年检改年报后,由市场主体向社会公示相关信息且对真实性、合法性自主负责,市场主体不按期报送年报不再是一种违法行为,工商部门不能再对此行为予以行政处罚,仅列入经营异常名录,并依法在工程招投标、政府采购、国有土地出让中,予以限制或禁入。由于法律规定不够明确、具体,基层可操作性不强,而且在现实中大部分市场主体认为只要不吊销营业执照,对他们信用惩戒处理无所谓,因为照样可以从事经营活动,长此以往,将导致被列入经营异常名录的市场主体越来越多。

  五、我州深化商事登记制度改革构建简易退出机制的主要做法

  近年来,我州工商部门深入贯彻落实国务院推进商事制度改革的新部署和省、州关于深化改革的有关规定精神,先行先试、大胆创新,为进一步推动全面改革、激发市场活力、增强发展动力、社会创造力和转变部门职能作出了积极有效的探索,并多次获得省工商局的肯定,将黔南的做法和经验在全省推广。

  (一)连创“六个率先”,深化商事制度改革

  一是党委、政府和上级部门高度重视。州人民政府向红琼州长、罗桂荣常务副州长、刘建民副州长、杨从明副州长对我局推进商事制度改革工作多次作出指示、批示。向红琼州长于2016年6月13日莅临我局开展商事制度改革调研,向州长充分肯定了全州工商部门的工作成绩,认为工商部门深化改革有力有效,尤其是商事制度改革亮点纷呈、硕果累累,走在了全省前列。时任省工商局党组书记、局长杨正国在我局呈报的关于“三证合一”、“一照三码”改革试点报告上作出批示,希望认真总结改革经验,当好改革排头兵。

  二是“六个率先”,领跑全省商事制度改革。一是报请州人民政府于2014年3月11日印发了《关于企业住所(经营场所)登记监管有关问题的通知》(黔南府办发〔2014〕8号)文件,在全省率先出台简化企业经营场所登记手续;二是2014年3月,我局联合州质监局、州公安局政务中心窗口推行“两证一章”(工商营业执照、组织机构代码证、公章)并联审批,在全省率先推行“两证一章”制度;三是2014年11月28日,指导荔波县在全省率先启动“三证合一”、“一照三码”改革试点;四是2015年7月24日印发《黔南州工商行政管理局关于下放(授权)企业登记管理权限的通知》(黔南工商办〔2015〕22号),将州工商局登记管辖的企业按照属地原则,全部下放(委托)至各县(市)市场监督管理局、都匀经济开发区工商分局,方便企业就近办理,为实施“三证合一、一照一码”改革彻底消除了障碍。成为全省10个市(州、区)率先且唯一彻底下放行政许可权限的工商部门;五是率先实现个体工商户“两证合一”全覆盖。2016年4月1日,荔波县颁出了全省首张个体工商户“两证合一”(个体工商户营业执照和税务登记证)营业执照。4月21日,我局正式印发《黔南州工商局关于全面推行个体工商户“两证合一”登记工作的通知》,黔南州成为全省唯一推行该项改革的地市州。省工商局党组书记、局长王彬在州工商局的改革报告上作出批示,要求“及时总结黔南经验,适时在全省推广”。六是率先实施企业“五证合一”改革。6月21日,福泉市颁出了全省首张企业“五证合一、一照一码”营业执照。6月30日,我局正式印发《黔南州工商行政管理局关于在全州推行“五证合一”企业注册登记制度改革的通知》,全州于2016年7月1日起全面启动该项改革。7月5日,省工商局党组书记、局长王彬主持召开省局全面深化改革会议,专题听取黔南州开展企业“五证合一、一照一码”和个体工商户“两证合一、一照两码”改革工作情况汇报。会议认为,黔南州工商部门,尤其是福泉市、荔波县市场监管局在“五证合一、一照一码”和对个体工商户“两证合一、一照两码”登记制度改革中进行了大胆探索,先行先试,对取得的成绩予以充分肯定。

  通过以商事制度改革为主线,全力落实“放管服”要求,最大限度放宽准入门槛,不断完善事中事后监管机制,全州市场主体发展迅速,成效显著,为全州经济发展注入强劲动力。截至2016年10月,全州共登记各类市场主体181596户,注册资本3208.7亿元,同比增长15.4%和 158%。今年1至10月,全州共新增登记各类市场主体23512户,注册资本876.7亿元,同比增长 33.7%和86.4%。全州企业数量较2013年底增长了两倍多,全省排位从第五跃升至第三,注册资本总量、新增企业数量均名列全省第三。

  (二)深化“放管服”改革,完善事中事后监管

  一是实行先照后证改革。严格执行工商登记前置审批事项规定,按照《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2015〕11号)和省政府《关于工商登记实行先照后证改革的意见》(黔府发〔2014〕28号)文件精神,真正实现了准入资格与经营资格相分离。目前工商登记前置审批事项为37项,其中:法律明确的前置审批事项为3项,国务院决定保留的前置审批事项为34项。

  二是实行注册登记“双告知”。 根据贵州省工商局《关于在注册登记中做好“双告知”工作的通知》(黔工商注〔2016〕10号)要求,全州工商(市场监管)部门已自2016年5月18日通知下发之日起,实行统一的工商登记后置审批事项市场主体告知工作制度。严格执行省编委办、省法制办、省工商局联合公布的经省人民政府同意的贵州省工商登记后置审批事项目录(第一批)(第二批)共197项。一是市场主体在申请设立登记和经营范围变更登记时,填写省工商局统一印制的由其法定代表人(拟任法定代表人、负责人、经营者)或者其委托代理人签署的承诺书。书面承诺已知悉工商、市场监管部门告知的相关审批事项和审批部门,在取得行政审批前不从事相关经营活动。二是全州工商(市场监管)部门结合当地实际情况,通过政务中心电子政务网、QQ工作群、交换纸质文书、电子文档等方式,及时将市场主体登记信息告知同级相关审批部门,供同级相关审批部门和行业主管部门查询认领。

  三是全面推行“双随机、一公开”。 我局已按照省工商局统一安排部署,开展“两库一单一细则”机制建设。检查对象由贵州省工商局进行随机抽取,之后再将检查对象分配给所在辖区的工商局及市场监督管理局,并由所在辖区的工商局及市场监督管理局安排工作人员进行检查。检查对象名录库和执法检查人员目录库已由省工商局统一建立完成,目前我局已能确保随机抽取检查对象与及时公布查处结果。截止2016年9月19日,全州系统共随机抽查检查12个批次,共检查企业2910户,录入检查结果2329户,发现问题402户,被列入经营异常名录114户,其他处理66户,未处理219户;检查个体工商户6382户,录入检查结果4725户,发现问题318户,其他处理3户,未处理302户。检查的结果均已通过全国企业信用信息公示系统(贵州)向社会公示; 2015年10月以来,州工商局市场科4次对县(市、区)局行政处罚案件信息公示情况进行督促和通报。根据省工商局竞争执法局2016年5月11日《贵州省工商系统行政处罚案件信息公示进展情况通报》(竞〔2016〕2号),2015年6月1日至2016年4月30日期间,黔南州应公示的行政处罚案件339件,占全省2113件的16%;案件公示率92.63%,排位暂居第一。行政处罚案件均通过全国企业信用信息公示系统(贵州)向社会公示。

  四是企业年报公示蝉联“三个第一”。2013年度、2014年度、2015年度我州企业年报公示率分别为87.03%、86.02%、88.74%,均名列全省第一。尤其是2016年在全省最先完成了省工商局要求的目标任务,年报公示率达到88.74%,再创新高。省工商局于6月22日在贵州工商网站发布标题为《热烈祝贺黔南州率先圆满完成2015年度企业年报公示任务》的公告,给予高度肯定和表扬。

六、黔南州建立市场主体简易退出机制的建议

  (一)制定统一的市场主体简易退出法律,构建法定简易退出程序。即制订一部市场主体简易退出的法律,以强化对市场主体简易退出的统一监管,对市场主体的简易退出条件及方式,市场主体的简易退出程序,市场主体简易退出的法律责任等作出具体规定。

   (二)大力简化注销登记程序。降低退出成本,鼓励和引导市场主体通过正常途径合法注销,改变目前市场主体“注销少,吊销多”的无序退出局面。一是设置简易注销程序应在充分保障债权人利益的前提下,对提交的申请材料能少则少,并且可以不办理清算组备案登记,可以不发布清算公告,可以提交未开业或者无债权债务的说明材料代替清算报告。缩短登记时限,切实降低退出成本,提高退出效率。二是对企业分支机构实行债权债务承诺制,只要其法人企业或主管部门承诺全权负责债权债务即可通过简易程序办理注销。三是要充分利用信息技术平台,提高办事效率,简化行政审批程序,比如企业清算的公告可允许通过红盾网进行公告。

  (三)完善经营异常名录管理制度。一是分类更加科学。目前经营异常名录根据市场主体被列入原因分为四类,这种分类不够科学,比如“未按规定期限公示年度报告”和“通过登记的住所或者经营场所无法联系”两者之间存在相互交叉,监管人员难以分清市场主体实际经营情况,因此建议对名录进行更加科学的分类,避免不同类别的市场主体出现相互交叉的情形。二是缩短约束期限。经营异常名录有3年约束期限,严重违法名单有5年约束期限,过长的约束期限导致“拟退市经营户”大量累积,工商部门为此耗费的监管资源迅速增加。而现实中,被列入经营异常名录和严重违法名单的市场主体基本上是中小企业,我国中小企业的平均生命周期非常短暂,因此建议缩短约束期限,经营异常名录的约束期限改为1年,严重违法名单约束期限改为2年。三是明确法律性质。根据企业被列入经营异常名录的原因,只能说明企业未按规定履行信息公示义务或公示的信息不真实,无法判断这些企业是否“经营异常”。严重违法名单中的企业只是未履行《企业信息公示暂行条例》规定义务情况严重,并未严重违反法律禁止性规定,所以不能定性为“严重违法”。

  (四)加强联合失信惩戒措施。由于现行规定对不履行信息公示义务的市场主体实行的信用惩戒措施不严厉、违法成本不够高,导致大量企业违反规定被列入经营异常名录和严重违法名单,不愿意主动退出市场。建议一是对被吊销的市场主体的信息进行公示。目前企业信用信息公示系统仅公示处于设立状态市场主体的信息,对被吊销的市场主体仅显示“已吊销”状态,不公示其详细信息。一般来说,这类市场主体失信比较严重,反而很有必要向社会公示其信息。因此建议在《企业经营异常名录管理暂行办法》中增加将被吊销企业列入经营异常名录的条款。二是对列入经营异常名录或严重违法名单的企业分类进行失信惩戒。《企业信息公示暂行条例》应加强对经营异常名录或严重违法名单中不同类型的企业采取不同的信用惩戒措施:在政府采购、工程招投标、国有土地出让、评先评优以及金融扶持等工作中,予以限制或者禁入,甚至直接剥夺其经营资格,在登记注册环节限制其法定代表人的任职资格,仅保留其主体资格以便利益相关人进行追责。

  参考资料:1、江苏省苏州市相城工商局徐梦婕——《建立健全市场主体退出机制之我见》,中国工商报2015年2月5日;

  2、湖南省岳阳市工商局唐皓峰——《关于企业退出机制有关问题的思考》;

  3、江苏省无锡市工商局魏磊——《浅谈市场主体退出机制的重建》

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