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【调研成果展示】黔南旅游管理体制调研报告

发布时间:2016-12-01 16:04:30 打印 关闭 【字体: 视力保护色:

  一、引言

  为破解我州旅游管理体制存在的“管理混乱,职责不明;职能单一,能力受限;资源分割,利益冲突”问题,探索建立适应新时期旅游管理的新路径,为我州全域旅游的发展提供支撑和保障。由州委政研室与州旅游局、州法制办、州编办等组成调研组深入到海南的海口三亚市、广西桂林市等考察,在充分借鉴各方旅游改革的基础上,结合黔南现状,起草了调研报告。

  二、旅游业发展趋势

  (一)旅游产业综合化

  旅游业综合化发展是当今世界旅游业发展的新趋势。旅游业综合化发展相比较单体产业具有很大的优势和意义。旅游业的建设发展不仅仅是规模化、快速化发展,而是更注重发挥旅游整合带动作用,形成“系统经济”。旅游业综合化,把各个相关行业、部门结合在一起,可以形成规模综合效益,增强旅游业的吸引力和竞争力。旅游业已成为国民经济发展的支柱产业,综合化发展具有规模巨大、资产雄厚、产业链完备、综合实力强等优势,它的有效运行必将带动旅游业乃至整个国民经济的发展,从而巩固旅游业的经济支柱地位。最后,旅游业综合化发展把众多中小型单体旅游企业联合起来,引进国内外先进管理技术与理念,促进旅游业的国际化、现代化发展进程。可见,随着旅游业经营的国际化,竞争的激烈化,旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式,走综合化发展道路。

  (二)旅游管理现代化

  随着旅游业的不断发展,旅游管理将实现以信息技术为核心的现代化管理手段。现代化管理有利于提升旅游业管理水平。在市场观念日臻强化的时代,旅游业的生产、营销等各环节依靠市场获得信息,旅游业主客体之间也是通过快捷、通畅的信息交流完成各种沟通与交易,因此现代化的管理手段有利于旅游业主客体以低成本、低风险、高质量、多渠道获得市场需求信息。旅游业是个综合性、关联性强的产业,旅游业内部各组成要素之间的协调发展以及旅游业与其他行业之间的配合都必须依托现代化的调控与传播手段来实现。同时,全球经济一体化发展潮流催生无国界旅游的时代,旅游电子商务、信息技术的应用是世界各国旅游市场相互融合、紧密联系的重要手段。

  (三)旅游营销的社会化

  随着旅游业的深度发展,旅游业对经济发展的作用越来越大,旅游已经超越行业范畴成为社会性问题,衡量一个地区旅游发展情况,除了游客接待量旅游收入外,评价的视角转向旅游对社会经济带动发展纳入衡量范围,因此旅游营销活动不仅局限在行业范围内,也不是单纯的整合性营销传播,而是发挥旅游的聚合效应,发动与相关联的餐饮、住宿、交通、休闲、购物、商业等企业、团体,加之政府的主动参与,形成一个规模庞大的“复合体”,将旅游营销上升到整个社会高度,以此带动城市形象提升、产业结构升级,推动社会向前发展。

  三、我州现行旅游管理体制存在的问题

  随着我国旅游业的快速发展,旅游管理体制也在不断改革创新。然而,目前我国旅游管理体制仍存在一些问题,没有充分发挥其应有的作用。

  (一)多头管理,职责不明。我州旅游资源的丰富度,在贵州省排名第一,这是做大旅游的支撑和基础,但资源分属多个地方、部门,多头管理成为旅游行政管理体系中最突出的问题。一方面,我州在设置旅游组织管理机构时,主要从功能性管理考虑,人为分割、各行其是,同一景区中有规划、林业、文化、水利等多个部门的管理内容,造成相关地方和部门在资源挖掘、产品开发等方面缺少合力,旅游资源开发规模小、力度弱、档次低,对游客缺乏吸引力,一些跨区域的旅游资源还存在区域间的相互争夺,这些都在一定程度上降低了旅游资源的利用效率、造成了旅游资源的浪费。另一方面,许多旅游资源的所有权、经营权、管理权权责不明,管理单位存在政企不分的情况,不少景区主管部门只注重经济效益,不愿投入开发和资源保护资金,也忽视对景区资源的监管。旅游资源分布取决于地质构造的变化或历史文化的演变,与行政区划范围难以一致。一个完整的旅游资源往往分布于不同的行政区域,如大贵州滩旅游资源,就分布在平塘和罗甸两县,不同的行政区域对旅游资源管理与开发有着不同的思路,各自为政,相互竞争,难形成全州一盘棋的功能分布合理,产品差异化的旅游布局。

  (二)职能单一,职权受限。我州州级层面成立了旅游发展委员会,瓮安县、都匀市成立旅委、荔波县单设旅游局、平塘单设旅游事业局,其余县(市)区旅游局都合在文化和旅游局中,从事旅游工作的就是2-3人一个科股、(室),有的科室只有1人,人数少,旅游的职能弱,地位不高,面对旅游项目重复建设、低水平开发、无序竞争等问题,没有统筹协调的职权,难以有大的作为。由于一些重大项目的规划开发没有旅游部门的参与,不少自然资源与人文资源没有得到充分整合,导致我州一些城市功能区、特色文化街区等城市核心区块有主题无内涵,商业气息浓厚,旅游元素稀缺。

  (三)资源分割,利益冲突。旅游资源隶属关系复杂,一些重要旅游资源不是属地管理,如:荔波茂兰自然保护区和龙里龙架山等隶属于省级林业部门,其管理机构层级较高,与所在地往往有利益之争,难与当地政府形成密切配合机制,旅游资源的保护、开发和管理步调难以一致,无法统一管理,旅游产业发展难以形成合力。

  四、我州旅游管理体制改革的对策措施

  根据当前旅游的发展趋势和要求,要破除制约旅游业发展的体制机制障碍,形成多方联动、政出一门、利益共享的新局面,必须对现行旅游管理体制进行改革和创新,推行适于旅游管理发展的新体制,实施大旅游战略行动,发展全域旅游,推动旅游井喷式增长。

  (一)做实旅游发展和改革领导小组机制。组建由州委、州政府主要领导任组长的州旅游发展和改革领导小组(以下简称领导小组)及其办公室组织运行机制。领导小组下设项目建设、产业融合发展与投融资,大都匀景城融合建设、旅游发展与宣传推介,督查考评奖惩工作小组(各工作组的职责另报批行文);办公室设在州旅发委,负责日常工作。建立健全领导小组全体会议、专题会议和办公室主任会议制度,强化领导小组在下达年初重点考核任务、重大旅游活动的谋划、重要项目推进、市场监督管理和跨部门、跨地区工作统筹协调等方面的职能职责。各县(市)、区要参照州的模式成立以党委和政府“一把手”为组长的旅游改革和发展领导小组机构,形成多方联动、政出一门的全域旅游领导机制。

  (二)建立会审机制。建立旅游项目前期论证会审制度,确保旅游项目规范有序差异化开发。科学统筹全州旅游规划、开发、保护、管理,形成功能合理分布,要素有效整合,避免资源浪费,产品同质化。建立由州旅发委牵头的“旅游发展”(州旅发委、州发改委、州民委、州农委、州卫计委,州交通运输局、财政局、规划局、住建局、环保局、国土资源局、文化局、体育局、林业局、水务局、民政局、扶贫局、移民局、国有资产管理局等)会审机制。凡州内世界自然文化遗产、风景名胜、森林、水利、地质、文化历史等资源的旅游开发利用;休闲度假、康体运动、健康疗养、养生养老、低空旅游、自驾营地等新兴旅游业态的开发利用;各县市(区)旅游产业发展规划及与其它规划的衔接、重点旅游区和重大旅游项目的建设和开发利用;美丽乡村、特色城镇建设(含生态移民搬迁)等项目的立项论证、选址、用地规划、施工许可、规划许可、环评、基础设施建设方案;各县市重要旅游资源开发及特许经营权、管理权合作转让等的合同、协议;由业主单位、县(市、区)政府呈报州旅发委,由州旅发委在20个工作日内牵头组织论证审查或函审,出具论证审查意见,相关单位、县(市、区)政府必须以会审的书面意见为依据进行审批;未经论证审查,地方政府及有关部门不得受理项目材料文件和办理相应手续。

   (三)建立旅游综合治理统筹协调机制。为使旅游市场综合治理常态化,形成长效机制,营造健康、秩序、和谐、安全的旅游环境。成立黔南州旅游市场综合治理服务中心(下称服务中心),作为州旅发委的二级副县级机构,配编制、齐职能;州公安局成立州旅游警察支队,州法院组建州旅游巡回法庭,州工商局成立州旅游工商分局进驻服务中心;同时从州质监局、州发改委(物价局)、城管、司法(人民调解)、食品药品监管局等单位各选派工作能力强、业务熟悉的人员派驻服务中心。进、派驻人员的编制、工资、奖金等关系在原单位,平时工作的安排和工作绩效考核管理以服务中心为主,每年年底由服务中心出具考核意见作为年度考核依据。其职责是维护黔南旅游市场秩序和旅游治安环境,常态化开展全州旅游行业安全检查;服务质量,文明旅游的服务和指导;旅游虚假宣传,各类经营者销售假冒伪劣旅游商品整治;旅游市场价格行为和卫生安全监管;对公交、出租车整治和旅游黑车进行严厉打击;统筹组织节假日期间旅游活动;保障景区、旅游点、酒店等周边交通秩序;统一受理和协调处理游客诉求,为游客提供及时便捷的旅游咨询和投诉处理服务。重点旅游县(市)参照建立旅游市场综合治理服务机制,履行相关职能。

  (四)组建县(市)旅游产业发展工作机构。各县(市)区域内实行旅游资源一体化管理。认真落实省构建大景区管委会的要求,将辖区世界自然遗产、风景名胜区等各类有旅游功能的景区(公园、保护区、园区)管理机构整合组建县域大景区管理委员会;以旅游产业为支柱产业的县(市)设立旅游发展委员会(下称县旅委),作为政府组成部门,其他县(市)另设旅游产业发展工作机构,扩充编制,充实人员,与大景区管理委员会实行两块牌子一套人马,理顺职能。积极推进文化旅游园区打造,探索镇园、镇园局合一等管理机制。履行区域旅游资源保护、规划建设统筹、行业管理和指导国有旅游企业业务等管理职能,增强对区域内旅游产业发展的综合协调和统筹能力。景区管委会接受州旅游行政主管部门业务指导和绩效考核,管委会班子主要成员的调整任用须征求州旅游行政主管部门的意见。

  (五)实施景区“三权分离”改革,推动景区实体化运作。

  各县市(区)首先完成对区域内旅游资源勘界、资产评估、确权登记工作,明晰产权,实行资源资产化、证券化;将所有产权明晰的资产、整合项目投入和调配的投资作为股本金,按照现代企业制度,组建完全具有独立市场主体的法人(或整合原有的文化旅游投资公司),以国有独资、控股、参股等形式,开发经营县市区内的旅游资源,经营管理景区内旅游项目及景区外旅游产业及其配套项目开发建设;通过引进战略合作伙伴将州内具成长性的优势重点旅游产品和优良旅游资源整合打造成旅游精品。探索按照投资分享收益机制和确保税费属地,增长性经营收入州与县、市(区)分享机制。构建州级旅游资源交易市场(平台),推动资本证券化上市融资,引进战略资本进入型合作伙伴(带资金、带项目、带品牌),探索发行地方债券、企业债券、中长期票据、基金、贷款等多种形式的融资新路径。

  (六)探索建立旅游经济开发区。为依托特色资源,打造旅游新的增长极。根据国家旅游局支持创建旅游经济开发区的精神。积极探索整合荔波、三都、独山、都匀旅游资源;整合平塘、罗甸、惠水旅游资源,分别申报“荔波综合旅游经济开发区”和“大贵州滩旅游开发区(中国天眼旅游经济开发区)”。构建区域特色旅游板块,打造特色旅游精品线路,鼓励各县(市)创建国家旅游品牌、示范区,提升旅游品牌形象,增强黔南旅游竞争力。

  (七)建立旅游发展专项资金。从2017年起,州建立不低于7千万元旅游发展专项资金,以此为杠杆加强与各种金融平台的合作,撬动引导其他资金,发挥旅游基金的乘数效应。统筹用于州旅发大会承办地的补助、重点旅游项目奖补、旅游品牌创建、景区规划、旅游宣传、旅游项目申报前期费用等工作,定期向县(市、区)公布使用明细,接受县(市、区)和社会监督。以上资金根据财力情况逐年适当增加,争取在2020年州旅游发展专项资金达亿元以上。

  五、结语

  为加快我州旅游产业发展,推进旅游供给侧改革,理顺职权、事权关系,健全大旅游综合协调管理和大景区管委会体制,完善山地旅游现代企业制度、现代产权制度、现代管理制度。我们应立足当前旅游发展的现状并借鉴先进经验,改革完善旅游管理体制,切实发挥政府科学规划、宏观调控等作用,将景区管理和资源管理纳入法治化轨道。

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