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【调研成果展示】新形势下农村基层组织建设理论研究

发布时间:2016-12-01 16:17:07 打印 关闭 【字体: 视力保护色:

  摘要:当代中国正在从传统的农业社会向现代工业化、城镇化、信息化转变,当代中国社会在政治、经济、文化、社会结构诸方面同时面临重大变革。中国农村,是中国共产党最大的社会基础和群众基础之所在,是党政治体系的重要基石。做好农村基层以党组织为核心的组织建设,必须研究新形势下农村基层组织建设面临的挑战、存在的问题,以改革创新的精神规划农村基层组织建设的路径和实现方式,这既是为党加强自身建设、领导农村工作提供理论基石,丰富农村基层组织建设理论体系的需要;是巩固党的执政基础、提高党的执政水平的需要;也是推动和促进农村社会稳定、和谐发展的必然选择。

  关键词:新形势,农村基层,组织建设,党建

  一、基本概念

  本文主要研究新形势下农村基层组织建设,是置于时间——新形势、空间——农村基层的背景之下展开的。因而,定义“新形势”和“农村基层”,对于后续研究是首要的。

  一、新形势

  本课题所指的新形势是指改革开放以来,经济结构转型带来的整体性社会变迁,包含经济、政治、文化、社会等各个层面。在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中,阶层、家庭、组织、就业、产业等结构方面的转变,打破了社会结构的单一性,实现农村资源的重新配置,加速农村现代化进程;农村社会权力结构和利益结构的多元化促进利益分配与调节机制、社会管理机制、沟通机制等方面发生转变,呈现出农村社会多元主体治理格局;在“熟人社会”向“半熟人社会”乃至“陌生人社会”转变的同时,农民的价值观念、思维方式也发生传统到现代的转变,农民主体性与现代性意识增强,农民本身开始由“身份”向“职业”转型。

  二、农村基层

  农村基层涵括乡(镇)、村两个层级。乡镇一级有乡镇党委、县直部门驻乡镇单位党组织;而村党组织则包括行政村、自然村的党组织。改革开放以来,农村多元经济成分的发展,各类新社会组织、新经济组织的出现,使传统的以行政区划为依据的党组织设置方式发生转变。

  二、研究背景与现状分析

  一、研究背景

  改革开放、特别是建立社会主义市场经济体制以来,中国农村政治、经济、社会结构均发生前所未有的变革。农业经济结构发生深刻变化,新经济组织大量涌现,农民成为自主经营、自我管理的主体;农村社会出现阶层分化;农民自治地位确立,农民思想更趋开放;农村人口流动打破社会固有结构。如此等等,使得农村治理面临突破与转型,也对中国共产党的农村工作和农村党建提出新的挑战和要求。在这样的背景下进行农村基层组织建设理论与路径研究,在理论和实践上都极具现实意义。

  黔南州城镇化率还不高,“三农”工作仍是各级党委和政府的主要工作,因此,本课题主要对农村基层组织建设,特别是处于重中之重的农村党建进行文献和实地调研,以便更好地总结和提炼农村基层组织建设的理论和路径。

  二、研究现状分析

  农村基层组织建设,特别是党建,是研究的重点领域之一,其研究者中既有基层党务工作者,也有高校、党校、研究机构的党建专家。主要包括:

  (一)纵向和横向层面总结分析农村基层党建

  纵向是指历史分析。研究者通过对不同时期具体经验与方法的总结、分析,归纳出对当代具有借鉴意义的做法,对于党建工作的规范化、系统化及制度化具有重要意义。横向是指地区典型案例研究。一线党务工作者多基于自己所处的地区入手,深入进行实地调研,探索有本地区特色的党建理论和路径。

  (二)多学科多视角探讨农村基层党建

  除党建学者之外,政治学、社会学、历史学等学科的研究者也有不同程度地涉及,他们从历史、结构功能、社会整合、政治生态等视角研究农村基层党建问题。

  (三)乡村治理结构背景下的农村基层党建

  随着农村村民自治制度的逐步完善,农村权力结构由党的一元化领导为特征的一元权力结构向二元甚至多元权力结构转型,产生了党组织在乡村治理中的角色定位问题。

  总之,当前国内关于新形势下农村基层党建的研究,有宏观研究与微观研究、历史研究与现实研究、理论研究与工作总结,研究者谌玉洁[[1]]、丁伟[[2]]等对前人的研究进行了系统总结。但既往研究多为实证性研究,多是从工作层面看待问题,且仅停留于具体、微观、个案研究。为数不多的理论研究论著大多循着“实践—认识—再实践—再认识”的路径进行,因此,本文在充分总结、借鉴先前研究的基础上,探索黔南州农村基层党建的理论和路径。

  三、新形势下乡镇基层组织建设研究

  在中国政治体制中,乡镇党委处于承上启下的地位,上承上级党委的决策、指示,将其传达到农村党支部予以落实;同时,又承担着整合最基层的民意、民声反馈给上级党委的职责。因而,要研究农村基层党建,就不能不重视乡镇党的建设。

  通过调研贵州部分市州、山东等部分省外乡镇发现,当前的乡镇党建,存在诸多问题。首先,权责不等、职能错位等导致乡镇党委责大于权,使得乡镇党建工作者往往力不从心,抓在手上的资源越来越少,而承担的责任却越来越多。其次,政策的制定与落实缺乏可持续性,领导人的偏好或是领导层的更迭影响着政策的有效性与持久性。再次,在“围绕中心工作抓党建”的口号下,往往抓中心工作有余,抓党建不足,缺乏自身建设,导致执政能力下降,在农民群众中的威信减弱,难以承担农村综合改革与现代化建设的重任。凡此种种,使得党建工作看起来是“虚”的。因而,如何将党建由“虚”变“实”,就需要从体制机制上加以保障。乡镇体制的改革应主要围绕乡镇的领导体制、运行机制、具体的工作机制等方面展开。

  一、改革规范乡镇领导体制

  (一)精准选派党组织领导班子

  “火车跑得快,全靠车头带”。加强基层党组织领导班子特别是书记队伍建设,注重选拔党性强、能力强、改革、服务意识强的优秀党员担任党组织书记,创新选拔机制,选优配强领导班子。对软弱涣散的基层党组织,要选派得力党员干部担任书记。加强基层党组织书记后备队伍培养,建立一支文化素质较高、年龄结构合理、热心基层工作的书记后备干部队伍。

  (二)科学设置领导体制

  现行乡镇领导体制,是由乡镇党委、政府、人大构成的。但调研中发现,乡镇人大除半年一次的人大会议外,多处于无事可管之窘境,形成事实上的乡镇二元权力结构。因此,科学合理的乡镇领导体制的建立,要理顺党政关系,重视人大作为权力机关的作用,依法厘清三者的权力边界,依法执政,形成乡镇党委、政府、人大的三元权力结构。

  (三)规范设置协调机制

  乡镇党委作为各项工作的领导核心,面对纷繁的工作和复杂多元的关系结构,必须通过协调党政关系、乡村关系、条块关系,整合各方面力量,实现乡镇多元管理主体方向明确、步调一致。通过创新协调机制,构筑平等协商的平台,使各方力量形成合力。

  首先,以党内协调制度调整党内关系。以党委例会制度讨论党内事务,形成具体工作安排;以委员分工负责制将党委形成的决策分工落实,充分发挥委员的主体作用和能动作用;以定期汇报制度实现党委成员之间信息、心得、经验的交流,通过对各自分管工作的展开进度、存在的问题、下一步打算的汇报,在党委内部形成共识,共同促进头绪多、门类杂、涉及广的具体事务的整体推进;以集体学习制度与民主生活会制度相结合,实现党委领导班子的思想同步、认识同步,在共同的学习与交流中消解争端,增强默契,增强党委的内聚力;以工作实绩公开制度实现党委成员公开各自的工作记录,让彼此之间能加深理解与信任,并能取长补短。

  其次,建立党政协调制度。建立乡镇联席会议制度, 党委、政府、人大三套领导班子共同参加,对涉及部门广、利益协调难、关系乡镇发展前途的重大事项在及时沟通、平等交流的基础上形成集体决策;建立述职述廉报告制度,使权力在阳光下运行;以党务、政务公开制度的推行,规范重大问题与重大事项从一开始的议题提出、运行过程到最后结果的全公开,实现权力运作透明化,扫清沟通交流的障碍,保障党政联席会的决策成果。

  再次,建立联动共建机制。乡镇社会除了党委、政府与人大三套班子以外,还存在“七站八所”等机关单位,企业、经济组织、社会组织等多元主体。乡镇既存在党政、政经、机关之间的横向关系,又存在条条、条块、块块之间的纵向关系。乡镇政府作为一级政权组织,虽然法律赋予其负责组织和管理乡镇行政性事务的权限,但“七站八所”等驻乡单位往往侵蚀着政府的管理职权,这就需要乡镇党委承担起协调各方的责任。围绕中心任务,在落实党和国家方针政策的过程中,定期召开乡镇党建联席例会制度,将驻乡镇单位、企事业单位、两新组织纳入成员单位,搭建互动平台;以开放的对话机制、结对联建机制加强各方的交流与对话,形成共识;以党建指导员制度整合乡镇社会组织资源,资源共享、功能互补;以党建联动共管机制实现各方资源的共享与力量的融合,共同为农村、农民服务。

  二、建立健全权力运行机制

  权力运行机制包含决策机制、执行机制与监督机制三大要素,三者既相互协调又相互制约。只有构建民主高效的决策机制、坚强有力的执行机制、严格有效的监督机制,方能保证权力的正常运行。

  (一)民主高效的决策机制

  决策的过程就是创造共识的过程。民主高效的决策并非是全体声音的整齐划一,而是在坚持民主集中制的大前提下,允许保留各自的差异,寻求“和而不同”的结果。首先,以决策前的充分讨论,达到决策反映民意、集中民智的效果。其次,探索丰富的决策方式、完善的决策程序保证科学决策的实现。

  (二)坚强有力的执行机制

  强有力的执行是决策的生命力所在。调研中表明,目前仍存在“上有政策,下有对策”的情况。要改变决策执行的随意性与不可控性,必须通过配套的制度、机制给予有效保障。首先,在工作述职报告制度的基础上,完善质询制、问责制。其次,建立决策效果评估机制,完善责任追究制与绩效奖励制。对照执行标准科学评估执行结果。再次,建立完整的执行反馈完善机制。通过对执行前期、执行中期及执行后期全过程的追踪性调查,发现决策存在的问题,及时反馈并进行调整,实现决策效果的最大化。

  (三)严格有效的监督机制

  “上面千条线,下面一根针”,可见乡镇所承担的繁琐事务,而方方面面的乡镇事务都涉及到权力的行使,要保证领导班子依法行使权力,就必须完善监督体系,使“监督”成为政治生活的常态,确保“严以用权”。加强对“一把手”的监督,同时形成党内监督与社会监督相结合的系统监督机制,做到权力行使到哪里,监督就走到哪里,实现多方位、全时态的监督,最终形成领导班子的“慎独”。

  三、创新完善党建工作机制

  围绕中心工作抓党建,将党建工作放到国家改革、发展、稳定的大局中去,就必须以开放的姿态,通过指导、引导的方式,将更多的主体纳入基层党建格局中,加强对各方力量的领导与指导,以党建工作责任制、民主考核机制保障党建目标的落实,以优秀的党建工作队伍激发基层党建的活力,形成多方联动机制。

  (一)落实党建工作责任制

  建立党建责任人制度,明确党建责任主体。乡镇工作纷繁复杂,不仅有党建工作,还有经济工作、社会工作、公共服务等。在现实工作中,确有倾向于可量化、可评估的量化任务,如经济工作等,而对于难以量化、不易观测产出的任务,如党建工作等,则难以引起重视的现象。因而,通过确认乡镇党委书记为党建工作第一责任人,分管领导是直接责任人,其他成员是具体责任人的方式,构建“三位一体”的分层负责人网络,层层抓落实,并以目标责任书的形式督促各个责任人完成具体工作,保障各级责任主体的权、责、利相统一。

  (二)完善民主考核机制

  在以经济发展为重的政绩观的影响下,党建工作经常被忽略。因此,还需从考核机制上下功夫。首先,建立有区别的考核标准。要增强考核的针对性,依据党组织的性质和级别不同,内容上要有所区别。考核力度适中,达到既有压力又有动力的实际效果。其次,采取有效的考核形式。通过组织内部上下互评与自评相结合;结合党建工作联系点制度,以民主测评、满意度测试等方式,最大限度地体现群众的考评意见。再次,将考核结果与干部的管理相结合。将考核的结果用作干部的选拔、培养、升降去留的重要依据。好的考核机制能够激发领导干部的工作积极性,反之,会产生“干多干少一个样,干好干差一个样”的消极心态,直接影响党建目标的实现。只有在考核体系中渗透党建工作、经济工作、精神文明创建的成绩同等重要的思想,才能形成正确的用人导向。

  (三)保障人、财、权的匹配

  首先,权责要对等。乡镇党委肩负着县驻乡镇单位的管理职责,却缺乏考核、调度等方面的职权,有事权而无财权,能够支配与掌握的资源极其有限。应将驻乡镇单位、企事业单位纳入乡镇的管理与考核体系,从职能划分上保障乡镇党委的协调权,赋予乡镇党委管理、考核与调配的完整权力,保证乡镇党委的权威性。其次,在经费上予以保障。在上级政府财政转移支付金额中明确党建的专项资金;把党建经费列入乡镇财政预算之中,建立党建经费多元投入机制。再次,从政治前途、物质和精神激励上稳定乡镇人才队伍,并探索多元化的干部选拔途径,鼓励乡镇间的跨职流动、县直部门与企事业单位的人才双向流动;通过县(市)、乡(镇)、村三级联创等契机,实现人才的纵向流动;加强对后备人才队伍的建设,实现党建人才队伍结构的多元化。

  (四)适时推进党建信息化建设

  信息技术的发展以及新媒体时代的到来,不仅便利了人们的生活与工作,也为基层党组织的党建工作带来了新的载体。网络、手机通信、QQ、微信、微博等突破了时间和地点的限制,使得网上办公、视频会议成为可能,要根据条件,适时推进党建的信息化建设,提高工作效率。

  乡镇党建的体制机制改革是一项系统工程,需要从领导体制、运行机制与具体工作机制全面着手,结合配套措施实现整体推进,并将其放到全面建设小康社会与社会主义新农村建设的大局中去谋划,以大党建的思路去考虑、设计,使各个体制机制之间相互协调、相互衔接,形成权责明确、领导有力、运转有序、保障到位的乡镇党建体制机制,促进基层党建工作的科学化、规范化与制度化。

  四、农村自治体制研究

  当代中国农村,既是地域行政的基层组织,村民们通过自我管理、自我服务实行自治;也是以集体所有制为基础的集体经济组织,它以统分结合的双层经营体制,实现集体所有、合作经营、民主管理、服务农民;又是社会管理和社会服务的集合地。农村基层党的建设既要引导、保障农民的自治权利的实现,也要监督和保障集体经济的健康发展,还要服务、协调、整合各种利益诉求。以党组织为核心的农村自治体制应当适应这些要求。

  新型农村管理体制以“两委多社”,即“村党委、村委会和专业合作社”为基本框架。通过“两委多社”的建设,以强化基层党建为基础,以推进基层民主为动力,发展壮大集体经济为保障,以服务村民为宗旨,构建党组织领导、村委会自治、专业合作社服务的新型农村管理体制。

  一、村党委

  党组织是村各类组织和各项工作的领导核心。首先应选好配强“带头人”,重点关注“大学生村官”和政治素养高、学习能力强、有志于新农村建设的人才,比如在市(州)、县(市、区)直部门选派青年骨干到村任“第一书记”等。其次,新型农村管理体制下的党委,应将村委会、主要经济组织、专业合作社的党组织负责人吸纳其中。这样不仅使党委的成员实现了多元化,更加具有代表性,而且依靠党委整合不同资源,统筹各方面的能力更强。党委的工作应该由三部分组成:即社会工作:领导、指导农村各单位、组织的党建工作;党务工作:领导与协调所属党组织,在党委领导下,围绕农村发展规划和目标,落实其职能所应承担的责任;村民工作:教育和服务村民,关注和引导农民的利益诉求,鼓励和推动村民的自我服务、自我管理。总之,村党委超脱于行政、经济等具体的事务,站在更高的角度总揽全局,协调各方。

  二、村委会

  村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。在新型管理体制中,村委会的功能应是:集体经济的管理者和组织者、社区社会治安的维护者、村民安居乐业的服务者、村民意愿的传递者、村民自我管理的指导者、新农村文化建设的组织者。

  三、村集体经济组织

  村集体经济组织是以农村集体所有制为基础的经济组织。是社会主义市场经济的重要组成部分,大致可以分为三大类:一为原人民公社组织演变过来的集体经济经营实体,如公司、经济合作社、股份经济合作社,二为农民专业合作社、专业农场(庄);三为其它合伙农村企业等。后两类又称之为“新经济组织”。

  农民专业合作社在现代农业经营服务、发展新型集体经济、加强农村社会管理和带动农民增收上发挥着重要作用。专业合作社,农民办、农民管、农民监督、农民受益,其本质是对外营利,对内服务。农村集体经济组织通过建立现代企业制度,建立民主管理、社会监督及强化责任约束的管理机制。这是保障和促进集体经济自我积累、自我完善、自我约束、自我发展的基础性工作。在具体执行中,必须把强化民主决策、民主管理、民主监督贯穿到发展集体经济的各个环节,保证集体经济健康发展。强化民主决策,是在选择集体经济发展项目和确定经营方式上,让群众广泛讨论,集思广益,科学论证,防止少数干部盲目决策,给集体经济发展造成损失。强化民主管理,是在集体经济组织内部,建立健全民主理财制度,强化集体企业开支、分配的约束机制,严格执行财会制度,坚决制止平分集体财产、乱占滥用集体资金和拖欠集体公款现象。强化民主监督,就是要求集体经济财务公开,实行收入公开、支出项目公开、结存余额公开,接受社会监督,提高集体经济财务收支的透明度。这一切,都是为了依靠群众的力量,保证集体经济的健康发展。

  五、结语

  改革开放带来经济体制、社会结构以及利益观念、思想文化等方面的变化,使得农村社会的内生秩序被打破,也出现了一些农村内部无法消解的难题与挑战,只有中国共产党才有能力、有资源、有责任去挑起这一重担。新形势下的农村党建,就是要抓住这个历史机遇,由传统的‘执政者’和‘管理者’向‘引导者’和‘服务者’角色定位的转变。

  新形势下的农村,不仅是一个行政区域,还是一个集体经济体;有村民的自治,有社会组织的服务,有党和政府的指导和引导,也有经济体的自主经营。新形势下的农村基层党建必须应对这种变化,适应这些需要。既要引导、保障农民自治权利的实现,也要监督和保障集体经济的健康发展,还要服务、协调、整合各种利益诉求。这就要求党的农村工作必须是一个整体、一个系统,规定了党建工作应当是这一整体的主干部分,且必须渗透到农村工作的方方面面。

  新形势下的农村党建路径,融合在农村社会的发展之中。农村基层党建体系,包括党对农村基层党建的领导、引导和保障体系;党在农村自治中作用有效发挥的保证体系;党对农村经济尤其是农村集体经济发展的促进、保障和监督体系;党对基层党组织和新兴经济组织、非政府组织的引导

  服务体系等。

  附件:课题组成员

  课题负责人:刘  伟,州政府办秘书一科主任科员

  课题组成员:杨  东,都匀经济开发区党工委副书记、匀东镇党委书记

  范子华 ,州政府办文书科副科长

  蒙绍欢,州政府办秘书一科副主任科员

  张  帅,州政府办秘书七科科员

  

 

 

  [[1]] 谌玉洁.转型期农村基层党建的理论和路径研究[D]. 中共中央党校, 2014.

  

 

  [[2]] 丁伟. 新形势下服务型农村基层党组织建设研究[D]. 中共中央党校, 2014.

  

 

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