过去，耕地保护是“守”，国土绿化是“攻”。耕地多了，林地就少了；林地多了，耕地红线就悬了。自然资源部办公厅和国家林草局办公室联合印发了《耕地保护和国土绿化空间专项规划编制工作方案》（自然资办函〔2026〕124号），针对耕地与林地空间优化有新突破。化解耕地和林地、草地空间矛盾冲突，统筹优化农用地空间布局，文件中作出明确规定。

一是实现从“单打独斗”到“协同治理”。124号文提出的“一张图”建设，其精髓在于“协同”。它要求我们将耕地、林地、草地放在同一个空间维度下，通过“认定、恢复、置换”等手段，进行全局性的优化配置。

二是对四个空间的划定，实行“优进劣出”。提出了 “四空间” 的概念：耕地空间、耕地补充空间、林草空间、林草补充空间。这四类空间的划定，彻底打破了原有的静态管理模式，引入了动态流动的机制。其中，最具有指导意义的理念是：“以进定出、优进劣出”。

三是实现从“图上作业”到“落地生根”。在基层工作中，最怕的就是“图上作业”，规划做得漂亮，落到地上全是矛盾。124号文在这方面给出有效解决方案：尊重历史，保持“大稳定、小调整”文件强调在“三区三线”总体稳定的基础上进行优化。这给基层吃了一颗定心丸，避免了推倒重来的折腾，也保护了过往工作的严肃性。权责清晰，解决“一地两证”的尴尬文件。特别提到林区、牧区范围内历史形成的集中连片耕地，在划入耕地空间时，“国有林权证确定的国有林地所有权、使用权归属不变”。这是一个非常务实的规定！它解决了长期以来因历史原因造成的“一地两证”（既有林权证，又在种粮）的棘手问题，既保障了耕地保护，又尊重了历史权属，避免了激化矛盾。打通审批壁垒，实现“管理融合”。“涉及利用耕地保护空间中的现状林地、草地的，无需办理用林用草审批手续。”

总之，不能再把耕地、林地、草地割裂开来看待。在谋划项目、安排资金时，要有“一盘棋”的意识。规划不是一成不变的。124号文告诉我们，要通过“认定、恢复、置换”和占补平衡，实现空间的动态优化。“动态”不等于“乱动”。文件的底线非常清晰：不得在规划划定的国土绿化空间实施补充耕地，严禁毁林毁草开垦耕地。（一审一校唐俊 二审二校周家春 三审三校欧国腾）