为了明天 依“法”治水
为了明天 依“法”治水——十大“关键词”解读《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例（草案）》
背景解读
关键词1——依“法”治水
党的十八届四中全会以依法治国为主题，吹响了建设社会主义法治国家的进军号。全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我国历史上第一个关于加强法治建设的专门决定，凝聚了全党智慧，体现了人民意志，是指导新形势下全面推进依法治国的纲领性文件。全会提出的新观点、新举措，正在提升国家治理体系和治理能力现代化水平，为中国特色社会主义事业提供制度框架，为中华民族伟大复兴提供法治保障。
有道是“春江水暖鸭先知”。
早在十八届四中全会召开之前的2014年5月，黔南就拉开了《条例》的立法序幕。当州人大常委会确定2014年重点立法项目后，州政府办在5月7日印发通知，将《<条例>立法工作方案》印发给了各县市人民政府、都匀经济开发区管委会以及州政府有关部门，要求认真遵照执行。
而在更早一些的2014年1月5日，州委十届四次全会就通过了《中共黔南州委关于全面深化改革推动跨越发展的实施意见》，其中第三十九条特别明确：“以剑江河等城镇水系为重点，建设一批生态保护示范区。”这一全面深化改革推动跨越发展的纲领性文件，指明了综合治理、保护剑江的方向，为《条例》的出台擂响了战鼓并奠定了政策基础。
此外，州委书记龙长春履新黔南之后，先后在各种会议上提出：要利用黔南作为自治州拥有的立法自治权，抓紧时机立法来保护好剑江，确保“一江带两城”建设大都匀取得成功。
当依法行事成为神州大地的大势所趋，黔南积极主动顺应了这个新趋势，提前拥抱“新常态”。具体到保护好剑江流域，利用黔南作为少数民族自治州所拥有的立法自治权，出台一部既有前瞻性、又具备可操作性的地方性法律，就可以让其获得法律和制度层面的刚性保护而长治久安。
这就是《条例》终于破茧，让黔南迈入依“法”治水新时期的大背景。
关键词2——公开立法
一部法律的出台，涉及千头万绪的事务，首先得在充分调研的基础上，明确三个问题：是否有立法的必要；若有必要，又怎么进行立法；法律出台后，要实现什么目标或达到什么效果？
通过立法来保护剑江，不仅是大势所趋，而且现实中大量的事实表明：不仅必要，而且是迫在眉睫、刻不容缓、时不我待。比如早在几年前就有人大代表针对剑江的污染，多次联名提案要求立法。都匀市委副书记、市长刘胜军在一次规划座谈会上也表示：保护好剑江，10年过后再来看就会发现，都匀最大的竞争优势和发展动力，不是其它资源，而是我们保护好了剑江的水。
既然立法是势在必行而迫在眉睫，那么接下来的问题是：怎么进行立法？对此，州人大常委会主任罗毅明确要求，必须全力以赴抓好给剑江立法的工作，按照中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江对立法工作的指示，进行开门立法。这样做：一方面可以集思广益，杜绝以往只凭几个专家或部门关起门来商议就拍板的弊端，找到最佳平衡点，具有可操作性；另一方面，在立法的过程中通过加大宣传，营造良好的舆论氛围，让全社会形成共识，都来采取行动关心保护好我们的母亲河。
于是，根据州人大常委会确定的这个立法项目，经州政府同意，州政府办下文成立了5个立法调研组：生态组、水资源组、环境组、规划建设组、产业组。调研活动开始后，州人大常委会陈忆秋、韦祖宏两位副主任，分别对调研工作进行具体安排、并多次参加调研讨论。在“规定动作”之外，州人大常委会环境资源委员会主任委员唐军又增加“自选动作”，带队到都匀城区上游各条支流汇入剑江处走了一遭，更为详细地了解剑江的现状。
在调研工作中，州人大常委会主要领导还对发现的污染企业进行了跟踪问效；与此同时，为真正做到兼听则明、集思广益找到最大公约数，让《条例》在颁布实施后不仅具备前瞻性经得起时间检验，而且具有可操作性能产生预期的积极作用，相关部门接二连三召开由相关专家和社会各界代表参与的意见、建议征求座谈会，并由《条例（草案）》起草工作小组组长兼办公室主任贾更华（当时还在黔南挂职担任州水利局党组成员、副局长；都匀市委常委、副市长）撰写出3.1万余字的《立法调研报告》；随后拿出了1.1万余字的《条例（草案）》初稿。
为提高立法质量，使立法更切合本州实际和更具民族特色，《条例（草案）》经州人大常委会两次审议，进一步调整浓缩成现在5000多字的文本，并在将要提请十三届人民代表大会第五次会议审议通过前夕，州人大常委会法制委员会办公室又将《条例（草案）》向社会公布，进一步广泛征求意见和建议。
内容解读
关键词3——立法范围
经过州人大常委会两次审议，并将提请十三届人民代表大会第五次会议审议通过的《条例（草案）》第二条提出：“本条例所称剑江河流域，是指自治州境内降雨汇入剑江河的水域和陆域。”
“剑江河干流是指剑江河自发源地贵定县昌明镇斗篷山南簏轿顶坡到都匀市匀东镇下甲鸟河段。”
“剑江河主要支流是指流域内集水面积在20平方公里以上的一级、二级支流。一级支流为黄河（谷江河）、边江河、杨柳街河、摆楠河、木表河、邦水河、柳档河、洛邦河、隔妹河、岔河（菜地河）、羊安河、新坪河、王司河、桃花河、菜园河；二级支流为富溪河、洗马滩河、拉绕河、牛场河、多杰河。”
因为剑江主要发源于都匀市和贵定县交界的斗篷山，州政府办在2014年5月7日印发的《<条例>立法工作方案》，将《条例》名称暂定为《黔南布依族苗族自治州都匀斗篷山——剑江河保护条例》，后经集思广益反复修改，才调整为现在的名称，即《黔南布依族苗族自治州剑江河流域保护条例》。
都匀市长刘胜军在参加一次座谈时明确希望：这次针对剑江的立法，不要就水而水，而要充分考虑到流域管理和区域管理的衔接与协调。
因为剑江流域是一个生态系统，在这个系统里进行水资源保护，涉及水土涵养（林业部门）、种植结构（农业部门）、水量利用（水务部门）、环境保护（环保、市政、城管部门）、工业园区（工信部门）、城市建设（城规、城建、城管部门）、土地利用（国土部门）、修桥修路（交通部门）、旅游服务（旅游部门）……
都匀剑江之美，要依赖于整个生态系统的完整。说具体点，“九溪归一”的剑江，不仅依赖于城区上游9条支流都要保护好，还要依赖于九溪上如同“毛细血管”的小溪、小沟的完整，依赖流域内生态、植被的完好。因此，头痛医头脚痛医脚无济于事，只有保护好整个流域，才能从根本上保护好剑江。
关键词4——有法必依
《条例（草案）》第三条提出：“剑江河流域的规划、保护、治理、开发、利用等，应当遵守本条例。”
这条规定有很强的针对性，因为在有法可依的基础上，还得有法必依。否则，再完备的法律，也会沦为一纸空文。我们国家并不缺少法律，而是缺少对法律的严格执行，也就是有法不依、执法不严。
在已经拥有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》等上位法的前提下，针对有法不依带来的灾难，《条例》必须明确一个最为核心最为根本的问题：我们立这个法来干什么？就是要为剑江河流域的规划、保护、治理、开发、利用等定下一个刚性的标准和依据，让出台后的《条例》能够发挥应有的作用，而不是沦为一纸空文摆放那里。
关键词5——信息公开
《条例（草案）》第五条提出：“剑江河流域保护实行行政首长负责制。”
“自治州人民政府制定考核办法，定期组织检查考核，考核结果向社会公布。”
第二十六条也提出：“自治州人民政府环境保护行政主管部门应当加强剑江河干流和支流的水环境质量监测，编制水环境质量公报并定期向社会公布。”
在《条例》调研的过程中，许多有识之士建议，必须以剑江治污为突破口，提高公众的环保意识。通过定期向群众公布剑江水质等级（注：根据《国家地表水环境质量标准》（GB3838-2002），Ⅰ类主要适用于源头水、国家自然保护区；Ⅱ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地一级保护区、珍稀水生生物栖息地、鱼虾类产场、仔稚幼鱼的索饵场等；Ⅲ类主要适用于集中式生活饮用水地表水源地二级保护区、鱼虾类越冬场、洄游通道、水产养殖区等渔业水域及游泳区；Ⅳ类主要适用于一般工业用水区及人体非直接接触的娱乐用水区；Ⅴ类主要适用于农业用水区及一般景观要求水域；劣V类水，污染程度已超过V类的水，基本不能用于工农业生产），接受老百姓监督，提高社会各界对剑江的关注度和参与度，才能让剑江彻底清澈起来。
作为一种趋势，民主、法治和公众参与，成为改变现状的关键，而环境领域，则是最好的实践场。在环保事务上，决策不能只由那些“专家”和政府部门去做，必须使民众积极参与进来。
一直以来，虽然我国的《环保法》中也有对公民权利的规定，比如健康权、知情权、检举权等，但缺乏程序性保障，这些实体性权利根本无法得到落实。信息公开是所有环境权益的基础性保障，但目前的现状是涉及公共利益的政府信息也不一定完全公开。只有环境信息公开，让老百姓知道自己是如何被污染的？被谁污染的？污染程度如何？才能首先解决公众参与的最大难题。
如今，将“考核结果向社会公布”、“ 编制水环境质量公报并定期向社会公布”等硬性要求写进《条例（草案）》，若获得通过并严格执行，势必为促进公众参与提供法理上的支持和鼓励。
关键词6——量水而行
《条例（草案）》第九条提到：“剑江河流域产业布局和产业结构调整及城镇化建设，应当符合自然资源条件、生态环境承载能力以及保护流域生态环境的需要。”
其中第十二条进一步提出：“自治州人民政府水务行政主管部门应当建立剑江河流域用水总量、用水效率、水功能区限制纳污控制指标体系，加强水资源实时监控管理系统建设，实行最严格水资源管理制度。”
第十三条又提到：“剑江河干流和主要支流实行生态流量保障制度。”
作为理性的经济人，任何投资都要计算成本和收益。但以前的投资，我们关心的多为具体的人、财、物方面的成本，而很少考虑空气、水源所代表的公共环境成本。这也是我们国家在经济突飞猛进的同时，却导致了严重的环境灾难。
具体到都匀来说，历史上“先发展后治理”的发展模式，留给今天是积重难返的沉重包袱。比如在杨柳街河上游私挖滥采煤炭泛滥，让一江清流变成了“小黄河”，多次治理都无疾而终；或者说，由于当年没有考虑到公共成本导致历史欠账太多，导致出现了边发展、边破坏、边治理的奇特现象。我们不希望这样的案例总是发生在我们的母亲河身上，让经济利益总凌驾于脆弱的生态环境之上。
水资源是社会公共资源，需要各行各业积极参与，共同承担起保护剑江的职责。都匀现处在大开发、大建设的起步阶段，摸清水资源家底、理清城市河流的水系组成，将其纳入成本核算中，才能做到量水而行、以水定产、因水制宜，才能可持续发展下去。现如今，整个社会都在倡导发展生态文明建设，希望在不久的将来，那条熟悉的剑江，再次变得清澈见底，鱼儿重新畅游在明净的水中。
关键词7——疏堵结合
《条例（草案）》在结构上分为三大部分，其中第一章是“总则”，第二章是“流域保护及治理”，第三章是“法律责任”。其中第二章又分为“河道保护及治理”、“生态保护及水污染防治”、“饮用水源及特殊水体保护”三个部分，分别对保护和治理剑江必须或需要以及禁止做的事项进行了界定。比如第三十四条就提出：饮用水源一、二级保护区禁止下列行为：
（一）网箱养殖、拦网养殖、投饵养殖、捕捞作业；（二）使用燃油机动船；（三）生产、销售、使用含磷洗涤剂；（四）从事餐饮、娱乐业；（五）旅游、游泳、垂钓、水上运动等；（六）施用化肥，使用高浓度、高残留农药；（七）其他可能污染饮用水体的活动。
治水之道，关键在于疏堵结合。几千年前大禹治水，就已经探索出了这一最高原则。要治理好剑江流域，除了通过法律将必须做到的事项进行细分、明确，还得将禁止的事项也进行明确。前者是以疏导的方式对污染进行釜底抽薪式的干预、防止，做到防患于未然；后者是以堵塞的方式严防已有的污染继续扩大、泛滥，并逐渐清除污染。
把必须做到的事项明确规定后，今后人们就有了一个执行的依据和对照标准；把严格禁止的事情划出红线，就相当于给人们设置了一道不容逾越的高压线，一旦越过就要受到相应的惩罚。对于不同的污染行为，将有不同的处罚标准，污染剑江河严重者，将面临50万元重罚。对此，《条例（草案）》在第三章《法律责任》中，从第三十六条到第四十一条进行了具体界定、分类。
关键词8——雨污分流
《条例（草案）》第二十四条提出：“房地产开发、工业企业等建设项目应当建设雨水、污水分离排放系统。”
时下，都匀市又在对剑江河截污系统进行大规模的改造。原因是剑江河下游污水处理厂没法实现应有的作用。该污水处理厂设计规模为日处理6万吨，于2008年上半年竣工验收并投入试运行，但由于剑江河沿岸17.6公里的截污沟多处破损渗漏，地表水、河水渗漏进入截污沟内，使得沟内污水流量变大，浓度变低，无法达到污水生化处理的要求，也超出污水处理厂的处理能力，失去了设置污水处理厂的意义。
都匀市的排污排水系统问题是历史形成的，存在很多设计缺陷、建设质量缺陷、运行管理问题等，即便是2009年、2012年完工的排污渠，现在破损堵塞都很严重，最终的结果是城市污水漏到河里，河水和雨水送到污水处理厂去了。污水处理厂设计的进口浓度是150-250毫克每升的COD（化学需氧量），但目前真正送过去的，很少有超过100的。为什么会这样呢？主要是排污系统没有进行雨污分流，下大雨就将道路上的垃圾冲进排污管而堵在里面了。
针对当前最紧迫的问题，只有对原有剑江河截污系统进行改造升级，疏通、修复原有排污系统；采取工程措施排堵、防漏、防渗、防清水倒灌；有条件的河段实现雨污分流。此外，着眼于长远，以法律的形式规定“房地产开发、工业企业等建设项目应当建设雨水、污水分离排放系统”，算是“前车之覆”带给我们的“后车之鉴”，是充分吸取以前教训，杜绝城市排涝规划、建设弊病的必然和必须动作。
关键词9——净化“水缸”
《条例（草案）》第三十一条提到：“县（市）人民政府应当加强饮用水源保护。划定饮用水源保护区，并设置界碑、界桩及警示标志。”
第三十二条提出：“剑江河流域内县（市）人民政府在饮用水源一级、二级保护区内实行生态移民，准保护区推进生态移民。”
我们所有发展的目的都只有一个，就是要让我们的生活变得更加美好。但如果连每天供应我们生活用水的“水缸”都被污染了，难免像有个寓言所说的那样：“世界上最后一滴水，是我们人类的眼泪”，那我们的发展就失去了意义。
现实表明，人是所有污染的最大原因。具体到都匀目前的“大水缸”茶园水库而言，州人大常委会环资委的《<条例>立法调研报告》显示：其周边有“农家乐”28家，垃圾直接排向库周，污水、粪便几乎未经处理，向水库直排；水库上游，沿河有茶园、谷江、斗篷山、胡广4个村27个自然村寨2400余户7000余人，其中：在一级保护区有茶园村平捞、小罗两个组160余户600余人；在二级保护区有谷江村7个组460余户2600余人。库区仅都匀市有耕地6000多亩、茶叶4000多亩，常年大牲畜保有量约1500多头、生猪存栏数3000余头，每年农业生产所用的农药、化肥、农膜等约2000多吨，垃圾超过3000吨，人畜禽粪便超过5000吨。如此庞大的污染源，几乎没有经过处理，就向河道排放、河流渗漏，给茶园水库水质造成了严重威胁。
目前，都匀市城市主要采取两种形式供水：一是由市供排水公司供水，取水水源就是茶园水库，日供4.2万吨；二是自备水源供水，日供水1.6万吨。全市日供自来水总量约5.8万吨。
在这样的严峻形势下，在饮用水源一级、二级保护区内实行生态移民，准保护区推进生态移民，不仅重要，而且非常必要和迫切。
关键词10——节约用水
《条例（草案）》第一条就开宗明义：制定本条例是为了保护剑江河流域生态环境，保障用水安全，合理开发利用自然资源，促进流域内经济和社会可持续发展。
对于水源而言，要想可持续发展，除了必须减少、杜绝污染，节约用水是根本出路。
随着经济社会的发展，尤其是黔南州“一圈两翼”区域经济发展战略，“大都匀”规划战略的实施，都匀市2030年城镇人口将达到197万人，州、市水务部门在制定《都匀市剑江河水系综合治理规划思路》时通过测算，届时城市需水量将达76.32万吨/天，而都匀现有及在建的水源供水能力仅为30.38万吨/天，缺口为45.94万吨/天。
在这样的客观条件下，除了“开源”，比如通过多修水库增加水源供应量，就得“节流”，节约用水。这在现实层面很好理解，比如说我们生活、生产用水多了，河道中的生态用水就会减少，如果我们能够节约生活、生产用水，那么就不会挤占太多的生态用水，才能维持生态平衡和保证河道健康。
国际上普遍认同一个观点，迫在眉睫的水危机，归根到底是管理的问题，在分配和使用水的效率上面来做决策，第一是提高当地水资源的利用率，通过节水，减少水资源的需求，被认为是根本之策。
党的十八大以来，习近平总书记多次发表跟水相关的治水思路，形成了新时期治水的战略思想，就是十六个字：节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力。
节水优先放在第一位，表明了节约用水的重要性和必要性。国务院在2013年就颁布了3号令，要求执行最严格的水资源三条制度，就是水资源管理三条红线，即用水总量、用水效率和排污总量控制。
扫一扫在手机打开当前页面
